Vervuiler betaalt of betaler vervuilt

In het Ontwerp Klimaatakkoord werd voor de industrie geen CO2-heffing voorgesteld, met name omdat de industrie zich daar tegen verzette. Daarvoor in de plaats kwam een bonus-malus systeem om tot de gewenste uitstoot van CO2 te komen: de grootste 300 bedrijven maken reductieplannen, voorlopers krijgen een beloning en achterblijvers een boete. De bezwaren van de industrie tegen een CO2-heffing waren de vrees voor aantasting van de concurrentiepositie en van het vestigingsklimaat, met als gevolg dat de CO2 uitstoot alleen maar naar het buitenland zou worden verplaatst. Ook was een vrees dat reducties door Nederlandse bedrijven die onder het European Emission Trading System (ETS) leiden tot extra emissieruimte voor bedrijven in andere EU lidstaten, omdat er een Europees uitstootplafond in het ETS bestaat. Netto zou er dan geen klimaatwinst zijn.

In de doorrekening van het Ontwerp Klimaatakkoord door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) wordt geconcludeerd dat het voorgestelde bonus-malus systeem niet de gewenste reductie oplevert, omdat het systeem te ingewikkeld is en teveel onzekerheden kent. Het kabinet heeft inmiddels verklaard dat in het definitieve Klimaatakkoord toch een CO2-heffing voor de industrie wordt opgenomen.

Diverse politieke partijen, de milieubeweging en een groep economen hadden al eerder voor een (hoge) heffing gepleit, omdat naar hun mening het bonus-malus plan niet kon werken. Andere redenen waren dat een CO2-heffing beter aansluit bij het principe ‘de vervuiler betaalt’, tot een eerlijker verdeling van de lasten leidt en eenvoudiger is in te voeren. Door GroenLinks is een initiatiefwet aangekondigd voor de invoering van een CO2 heffing die oploopt van Euro50/ton in 2021 naar Euro100/ton in 2030 en Euro200/ton in 2050. Er is een vergelijkbaar voorstel van de PvdA met wat lagere heffingsbedragen. De Nederlandse Bank acht een belasting van 50 euro per ton verantwoord, maar erkent dat er een concurrentienadeel optreedt voor de energie-intensieve, op export gerichte industrietakken.

De vraag is nu of een hoge CO2-heffing werkt en tot de gewenste emissiereductie van CO2 leidt. Wij denken van niet. Daarom stellen we een hybride aanpak voor, waarbij de reductieplannen worden gehandhaafd en gekoppeld aan normering en tevens een CO2-heffing wordt geintroduceerd die afgebouwd wordt met het realiseren van de vereiste reducties tussen nu en 2030.

Onderzoeksbureau CE Delft heeft voor het Klimaatberaad berekeningen gedaan met een CO2 belasting voor de industrie, gelijk aan een bodemprijs voor CO2 in het ETS, zoals voorzien in het Regeerakkoord voor de elektriciteitsbedrijven. Die berekeningen laten zien dat de opbrengst daarvan zo’n 350 miljoen per jaar kan bedragen. Echter, de emissiereductie die hiermee wordt bereikt, is niet meer dan ongeveer 1 miljoen ton CO2 per jaar. Dat staat ver af van de bijna 20 miljoen ton (14,3 megaton (Mt) als bijdrage aan de 49% doelstelling plus 5,1 Mt op grond van bestaand beleid) die de industrie zou moeten realiseren. Dat leidt dus tot een te hoge uitstoot, een situatie waarin ‘de betaler vervuilt’.

Daarnaast levert zo’n minimumprijs ook een bescheiden concurrentienadeel op, ook al zijn de bestaande belastingen voor de industrie in Duitsland, Engeland en Frankrijk hoger. Een veel hogere minimumprijs is nodig om tot de gewenste afname van de uitstoot van CO2 te komen, maar dat zou zeker tot een groot concurrentienadeel voor de industrie kunnen leiden en ook tot sluiting van bijvoorbeeld Tata Steel in IJmuiden, gezien de overcapaciteit van de staalproductie in Europa. ‘De vervuiler verhuist’.

De optie van het (gedeeltelijk) terugsluizen van de belasting naar de industrie voor het subsidiëren van innovatie is overigens in de CE studie niet meegenomen. Dat zou het beeld van het optredende concurrentienadeel wel veranderen. Het kabinet heeft zich inmiddels uitgesproken voor zo’n terugsluis en ook GroenLinks en de PvdA willen dat.

Wij vinden het opmerkelijk dat in het debat over de wenselijkheid van een CO2-heffing een klassiek beleidsinstrument buiten discussie is gebleven: het stellen van, in de tijd, steeds strengere normen voor de maximaal toelaatbare uitstoot van CO2 door industriële installaties. Dit klassieke instrument heeft gewerkt bij de aanpak van verzurende emissies en moet ook bij het tegengaan van broeikasgasemissies kunnen werken.

In dit licht is het idee van reductieplannen uit het Ontwerp Klimaatakkoord zo gek nog niet. De grootste bedrijven moeten daarin op korte termijn serieuze plannen voor een forse CO2 emissiereductie in 2030 op tafel leggen, met een blik op het bereiken van vrijwel 100% reductie die uiterlijk in 2050 nodig is om de Parijs doelen te halen. De innovatie die dit vraagt, kan door de overheid financieel worden gestimuleerd. Bedrijven krijgen hiermee een perspectief om in Nederland te kunnen blijven opereren.

Een zwak punt in het voorgestelde systeem was echter de vrijblijvendheid en de beoordeling van de plannen. De plannen waren vrijwillig en beoordeling zou door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) worden gedaan. Wij willen ervoor pleiten een belangrijke rol te geven aan de vergunningverlenende instanties, zoals de Milieudienst Rijnmond DCMR. Zij kennen de bedrijven goed, hebben de expertise in huis voor een beoordeling van de kwaliteit en uitvoerbaarheid van de plannen en kunnen de plannen vastleggen in de milieuvergunning.

Het idee is om daaraan dan ook een landelijk programma van voortschrijdende normstelling voor industriële installaties te koppelen. De vergunningverleners krijgen zo een handvat voor de eisen die aan de reductieplannen van de industrie moeten worden gesteld. Een voordeel is ook dat zekerheid wordt verkregen over de te realiseren reducties. De te stellen normen zouden gerelateerd kunnen worden aan het reeds bestaande Europese systeem van ‘benchmarks’ die gebruikt worden bij de gratis toewijzing van ETS emissierechten voor bedrijven die gevoelig zijn voor internationale concurrentie. Het kabinet legt deze link ook al in haar eerste reactie op de doorrekening van het Ontwerp Klimaatakkoord. Die benchmarks zijn gebaseerd op de uitstoot per eenheid product van de top 10% van Europese bedrijven die het minst uitstoten per eenheid product. Daarmee wordt gewaarborgd dat er geen onredelijke eisen aan de reductieplannen worden gesteld, die bedrijven zouden kunnen nopen tot verhuizen.

Daarnaast stellen we een CO2-heffing voor. Dat zou dan een heffing kunnen zijn over de te reduceren uitstoot, die wordt afgebouwd met het realiseren van de reducties, uiterlijk in 2030. Met andere woorden, vanaf het begin betalen bedrijven een bedrag per ton CO2 over het deel van de uitstoot boven de voor 2030 vastgestelde norm. Dat bedrag zal tot nul dalen in 2030, als het plan volledig wordt uitgevoerd.

De vraag is of zo’n heffing afhankelijk moet zijn van de ETS-prijs, zoals voorzien in het door CE doorgerekende scenario voor een heffing. Daarin is de te betalen heffing het verschil tussen het nominale heffingsbedrag en de geldende ETS-prijs. Aangezien de energie-intensieve industrie op dit moment het grootste deel van de ETS-rechten gratis krijgt, ligt dit niet voor de hand. De grootste ETS-bedrijven in Nederland krijgen op dit moment 75-100% van hun emissierechten gratis. Het zou dus vreemd zijn de ETS-prijs mee te nemen in het bepalen van de heffing. Daarom kan zo’n heffing het best als een vast bedrag, onafhankelijk van de ETS-prijs, worden vormgegeven. Het kabinet heeft zich inmiddels uitgesproken voor deze oplossing.

De hoogte van de heffing zou zodanig moeten worden gekozen dat er een duidelijk financieel belang voor bedrijven is hun reductieplan te realiseren, dat er geen onevenredig concurrentienadeel ontstaat en dat er een eerlijke bijdrage wordt geleverd aan de financiering van de energietransitie. Door het voornemen van het kabinet de bijdrage van de industrie aan de Opslag Duurzame Energie (ODE) te verhogen van 50% naar 66% wordt de balans tussen lasten voor de industrie en de consumenten al deels hersteld. Maar ook de CO2-heffing kan daar een bijdrage aan leveren. Bij een heffingsbedrag van bijvoorbeeld 15 euro per ton CO2 en een reductie door de industrie van 20 megaton per jaar zou er in het eerste jaar een bedrag van 300 miljoen euro beschikbaar komen. Tot aan 2030 zou dat in totaal iets in de orde van 1,5 miljard opleveren. Dat zou voldoende zijn om de subsidies aan de industrie voor het realiseren van de reducties te betalen en bovendien kunnen worden gebruikt om de lasten van kleinverbruikers voor de transitie verder te verminderen.

Wij pleiten dus voor het combineren van een CO2-heffing met een systeem van op normstelling gebaseerde reductieplannen, want alleen een CO2-heffing zal niet genoeg zijn om de gewenste reducties te realiseren. De CO2-heffing wordt in onze aanpak afgebouwd met het realiseren van de reductieplannen. Dit biedt zekerheid over de financiële bijdrage van de industrie en tegelijk beloont het goed gedrag. Bij een juiste keuze van de hoogte van de heffing kan het concurrentienadeel beperkt blijven.

Zo is het in onze ogen mogelijk een werkzaam en eerlijk systeem voor emissiereductie in de industrie in te voeren.